La brecha de inversión en infraestructura a nivel mundial sigue ampliándose, y las finanzas públicas difícilmente pueden sostenerla por sí solas. El modelo de asociación público-privada (APP) es considerado por muchos gobiernos como una herramienta clave, pero en muchas economías los proyectos de APP han padecido durante mucho tiempo el dilema de "muchos proyectos, pocos concretados". La práctica reformista de la Comisión Reguladora de Concesiones de Infraestructura de Nigeria (ICRC) en los últimos años ofrece una muestra valiosa para observar "cómo lograr que las APP realmente atraigan capital privado". Este artículo intenta desentrañar la lógica institucional detrás de su reforma y pregunta: ¿qué pueden aprender las agencias de promoción de inversiones?
1. ¿Por qué muchos proyectos de APP son "aclamados pero no terminan de concretarse"?
Los proyectos de infraestructura requieren grandes inversiones y tienen ciclos de retorno prolongados, por lo que los inversores privados son naturalmente cautelosos. Al evaluar un proyecto, no solo miran el modelo financiero, sino también el entorno institucional. Si el proceso de aprobación es opaco, las reglas son inconsistentes y los estándares contractuales caóticos, aunque el proyecto sea económicamente viable, los inversores lo clasificarán en una categoría de mayor riesgo o incluso lo descartarán.
Un error común es que los gobiernos tratan la APP como una herramienta de atracción de inversiones, esperando atraer inversores mediante incentivos fiscales, terrenos complementarios u otras medidas. Pero la práctica demuestra que los incentivos solo resuelven problemas marginales y no pueden sustituir la certeza institucional. Desde su inicio hasta el cierre financiero, un proyecto de APP suele implicar a múltiples autoridades gubernamentales: el ministerio sectorial, las finanzas públicas, las agencias de tierras y medio ambiente, el banco central o el organismo de control de divisas, entre otros. La imprevisibilidad de cualquiera de estos eslabones puede interrumpir la transacción.
La situación anterior de Nigeria era precisamente esta: los diversos ministerios y organismos gestionaban las APP de manera independiente, con estándares dispares y largos ciclos de aprobación, lo que dificultaba que los inversores formaran expectativas estables. Este es el trasfondo al que se enfrenta la reforma del ICRC.
2. Tres cambios clave del ICRC en Nigeria
Bajo el liderazgo de Ewalefoh, la reforma del ICRC se desarrolla en tres direcciones.
Primero: aprobación por niveles, para que la autoridad sea visible
Con arreglo a las nuevas reglas, los proyectos con un valor de 20 mil millones de nairas o menos son aprobados directamente por el ministerio correspondiente; los de 10 mil millones de nairas o menos, por los organismos subordinados del ministerio y las dependencias pertinentes; solo los que superan el límite o involucran a múltiples departamentos se someten al Consejo Ejecutivo Federal. Este cambio aparentemente sencillo tiene una importancia sustantiva: convierte la "vaga aprobación de alto nivel" en una "decisión escalonada y clara", lo que permite que los promotores del proyecto prevean el itinerario de revisión desde el inicio y reduzcan esperas innecesarias.
Segundo: contratos estandarizados para reducir los costos de transacción
El ICRC publicó el Model PPP Agreement, que ofrece un modelo de contrato unificado para los ministerios y organismos. Aunque las estructuras de las operaciones varían según el proyecto, los términos clave estandarizados y los principios de asignación de riesgos ayudan a los inversores a comprender rápidamente la arquitectura contractual. Para los asesores jurídicos y financieros, esto significa menos negociaciones cláusula por cláusula y menores costos de diligencia debida.
Tercero: un punto de entrada regulatorio unificado para reforzar la credibilidad institucionalLa directiva presidencial exige que todas las formas de proyectos de PPP sean revisadas por la ICRC, independientemente de si el proyecto se denomina "concesión", "joint venture" o "privatización". Esta medida cierra la laguna de "evadir la regulación" y garantiza que todos los proyectos sean evaluados bajo el mismo estándar. Para los inversores, esto significa que una institución nacional responsable supervisa la bancabilidad, la asignación de riesgos y el valor del dinero público del proyecto, en lugar de enfrentarse a reglas completamente diferentes en distintos departamentos.
Detrás de estas tres reformas hay un cambio en la comprensión de la naturaleza de las PPP. Las PPP ya no se consideran "otra forma de contratación pública", sino "una forma de transacción en el mercado de capitales", que debe seguir el lenguaje y la disciplina del mercado de capitales.
III. Un marco metodológico reutilizable extraído de la práctica de Nigeria
Para las agencias de promoción de inversiones (IPA) y los departamentos gubernamentales relevantes, el caso de Nigeria ofrece un marco de "tres etapas" para diagnosticar y mejorar el entorno de promoción de proyectos de infraestructura.
Etapa 1: Diagnóstico institucional y transparencia
No se apresure a empaquetar el proyecto. El primer paso consiste en mapear todo el flujo de proceso de un proyecto, desde el concepto hasta el cierre financiero, señalando cada punto de aprobación, departamento de decisión y límite de tiempo. Luego, publique este diagrama de flujo al mercado. A los inversores no les preocupa que el proceso sea largo; lo que temen es que sea desconocido. Un proceso transparente por sí mismo emite la señal de que "el gobierno respeta la transacción".
Etapa 2: Reingeniería de procesos y construcción de estándares
Sobre la base del diagnóstico, se impulsan la aprobación por niveles, las plantillas estandarizadas y los mecanismos de coordinación interdepartamental. La aprobación por niveles debe tener en cuenta tanto la eficiencia administrativa como la prevención de la pérdida de control de riesgos; se puede establecer una matriz de autoridad con dimensiones como el monto, la naturaleza interdepartamental y el riesgo fiscal. Las plantillas estandarizadas deben incluir cláusulas centrales como distribución de riesgos, mecanismo de ajuste de precios, resolución de controversias y terminación anticipada, y permitir desviaciones en casos especiales con aprobación del organismo regulador.
Etapa 3: Apoyo transaccional orientado a la "bancabilidad"
Las agencias de promoción de inversiones necesitan crear un equipo familiarizado con el financiamiento de proyectos, o incorporar asesores externos de transacciones, para ayudar a la parte gubernamental a diseñar la estructura del proyecto durante la preparación de la licitación, de manera que las instituciones financieras puedan comprenderla y estén dispuestas a otorgar financiamiento. Esto incluye: una distribución razonable de riesgos, proyecciones claras de demanda, mecanismos de apoyo gubernamental definidos y una revisión independiente de la cartera de proyectos. La bancabilidad no se escribe en los documentos del proyecto; se diseña a través de la estructura.
Al mismo tiempo, se deben evitar tres trampas comunes:
- La aprobación por niveles no significa abrir la puerta a la búsqueda de rentas; es necesario establecer un seguimiento electrónico de las aprobaciones y auditorías periódicas.
- Los contratos estandarizados no deben aplicarse mecánicamente; es necesario reservar un canal para solicitar "cláusulas de excepción".
- La supervisión unificada no debe convertirse en un nuevo cuello de botella; es necesario fijar plazos de servicio internos y mecanismos de apelación.
IV. Nuevas direcciones que merecen atención
La promoción de inversiones en proyectos de infraestructura se está entrelazando con nuevas tecnologías y temas globales. Las siguientes direcciones merecen la atención continua de los profesionales.
1. Apertura de datos y archivos digitales de proyectosAl tomar decisiones, los inversionistas valoran sobre todo la fiabilidad de los datos. Si el gobierno publicara los indicadores clave de los proyectos, resúmenes de contratos, información geográfica, datos ambientales e historial de ejecución en formatos legibles por máquina, aumentaría significativamente la credibilidad del banco de proyectos. Los archivos digitales de proyectos pueden incluso ayudar a los inversionistas a realizar un escaneo preliminar de riesgos y reducir la asimetría de información.
2. Revisión asistida por IA y alerta de riesgos
La IA puede encargarse de tareas como la verificación de la consistencia de contratos, alertas de plazos de aprobación y análisis de riesgos de proyectos históricos. Los organismos reguladores introducen la IA no para reemplazar al personal especializado, sino para automatizar parte del conocimiento experto y permitir que la velocidad de revisión siga el ritmo del mercado.
3. Preferencia por ESG e infraestructura verde
El capital global se está inclinando aceleradamente hacia ESG (ambiental, social y de gobernanza), y los inversionistas en infraestructura prestan cada vez más atención al impacto de los proyectos en el clima y las comunidades. Si los proyectos de APP pueden incorporar estándares verdes y evaluación social en la etapa de diseño temprano, tendrán más posibilidades de conectarse con capital a largo plazo, como fondos de pensiones y fondos soberanos.
4. Capital multilateral y competencia geopolítica
La construcción de infraestructura se ha convertido en un escenario importante de competencia internacional. Diferentes países y regiones tienen sus propios instrumentos de financiamiento y estándares de implementación de proyectos. Las agencias de promoción de inversiones deben comprender las preferencias y requisitos de cumplimiento de los capitales de diferentes orígenes para ayudar a los proyectos locales a encontrar los socios de capital más adecuados.
Conclusión
La reforma de la ICRC de Nigeria aún está en curso; su verdadero éxito dependerá de cuántos proyectos logren completar el cierre financiero, construirse y entrar en operación en los próximos años. Pero la lógica del diseño institucional ya es clara: en la promoción de inversión en infraestructura, más importante que "ofrecer incentivos" es "ofrecer certidumbre".
Cada país, cada ciudad tiene su propio entorno institucional y contexto cultural, pero la dirección general es la misma: reducir la incertidumbre, disminuir los costos de transacción y hacer que el capital esté dispuesto a quedarse.
Para los profesionales de la promoción de inversiones en todo el mundo, hay una pregunta que vale la pena reflexionar una y otra vez: ¿estamos vendiendo proyectos o estamos construyendo un mercado que permita que los proyectos obtengan atención del capital automáticamente? La respuesta determina la competitividad a largo plazo.