O déficit global de investimento em infraestrutura continua a aumentar, e as finanças públicas dificilmente conseguem arcar sozinhas com esse déficit. O modelo de parceria público-privada (PPP) é visto por muitos governos como uma ferramenta essencial, mas as carteiras de projetos de PPP de muitas economias enfrentam há tempos o dilema de “muitos projetos, poucos saem do papel”. As reformas recentes da Comissão Reguladora de Concessões de Infraestrutura da Nigéria (ICRC) oferecem uma amostra valiosa para observar “como fazer o PPP realmente atrair capital privado”. Este artigo busca analisar a lógica institucional por trás dessas reformas e perguntar: o que as agências de promoção de investimentos podem aprender com isso?
1. Por que tantos projetos de PPP são “muito elogiados, mas pouco realizados”?
Projetos de infraestrutura envolvem grandes montantes de investimento e longos ciclos de retorno, então investidores privados são naturalmente cautelosos. Ao avaliar um projeto, eles não observam apenas o modelo financeiro, mas também o ambiente institucional. Se o processo de aprovação for opaco, as regras forem inconsistentes e os padrões contratuais forem confusos, mesmo um projeto com forte viabilidade econômica será classificado pelos investidores em uma categoria de risco mais alta, ou até mesmo abandonado.
Um equívoco comum é o governo tratar o PPP como um instrumento de atração de investimentos, esperando atrair investidores por meio de incentivos como benefícios fiscais e terrenos complementares. Mas a prática mostra que incentivos só resolvem problemas marginais e não podem substituir a segurança institucional. Um projeto de PPP, da concepção ao fechamento financeiro, geralmente envolve diversos órgãos governamentais: o ministério setorial, o órgão de finanças, as agências de terras e meio ambiente, o banco central ou o órgão de câmbio, entre outros. A imprevisibilidade em qualquer uma dessas etapas pode interromper a transação.
Era exatamente essa a situação anterior na Nigéria: os diversos órgãos governamentais lidavam com PPP de forma independente, com padrões divergentes, ciclos de aprovação longos e dificuldade para os investidores formarem expectativas estáveis. Esse é o contexto que a reforma do ICRC veio enfrentar.
2. Três mudanças-chave do ICRC na Nigéria
Sob a liderança de Ewalefoh, a reforma do ICRC se desenvolveu em torno de três direções.
Primeiro, aprovação em níveis, com alçadas claras
De acordo com as novas regras, projetos com valor até 20 bilhões de nairas são aprovados diretamente pelo ministério correspondente; projetos até 10 bilhões de nairas são aprovados pelas agências subordinadas e órgãos vinculados ao ministério; apenas projetos que excedam o limite ou envolvam vários ministérios são submetidos ao Conselho Executivo Federal. Essa mudança aparentemente simples tem significado real. Ela transformou a “aprovação de alto nível vaga” em uma “decisão hierárquica clara”, permitindo que os proponentes do projeto prevejam o caminho de revisão desde a fase inicial, reduzindo esperas desnecessárias.
Segundo, contratos padronizados para reduzir custos de transação
O ICRC publicou o Model PPP Agreement, oferecendo um contrato-modelo unificado para todos os ministérios e órgãos. Embora as estruturas das transações variem conforme o projeto, os termos principais padronizados e os princípios de alocação de riscos ajudam os investidores a compreender mais rapidamente a arquitetura contratual. Para consultores jurídicos e financeiros, isso significa menos negociações cláusula por cláusula e menores custos de diligência devida.
Terceiro, ponto único de entrada regulatória, reforçando a credibilidade institucionalA diretiva presidencial exige que todas as formas de projetos de PPP passem pela análise do ICRC, independentemente de o projeto ser chamado de “concessão”, “joint venture” ou “privatização”. Essa medida fecha a brecha para “contornar a regulação”, garantindo que todos os projetos sejam avaliados pelos mesmos critérios. Para os investidores, isso significa que uma instituição nacional responsável está supervisionando a bancabilidade, a alocação de riscos e o valor do dinheiro público dos projetos, em vez de eles enfrentarem regras completamente diferentes em diferentes departamentos.
Por trás dessas três transformações, está uma mudança na compreensão da natureza das PPPs. As PPPs deixaram de ser vistas como “outra modalidade de compras públicas” e passaram a ser entendidas como “uma forma de transação do mercado de capitais”, que deve seguir a linguagem e a disciplina do mercado de capitais.
3. Um quadro metodológico reutilizável extraído da prática nigeriana
Para as agências de promoção de investimentos (IPA) e os órgãos governamentais relevantes, o caso da Nigéria oferece um quadro de “três etapas” para diagnosticar e melhorar o ambiente de promoção de projetos de infraestrutura.
Etapa 1: Diagnóstico institucional e transparência
Não tenha pressa em “empacotar” o projeto. O primeiro passo é mapear todo o fluxo do projeto, desde a concepção até o fechamento financeiro, assinalando cada ponto de aprovação, órgão de decisão e prazo máximo. Em seguida, torne esse fluxograma público para o mercado. Os investidores não têm medo de um processo longo; receiam que o processo seja desconhecido. Um processo transparente, por si só, emite o sinal de que “o governo respeita a transação”.
Etapa 2: Reengenharia de processos e construção de padrões
Com base no diagnóstico, é necessário promover aprovações em níveis, modelos padronizados e mecanismos de coordenação entre departamentos. A aprovação em níveis deve considerar tanto a eficiência administrativa quanto a prevenção da perda de controle dos riscos, podendo ser definida uma matriz de competências com base em dimensões como valor, natureza interdepartamental e risco fiscal. Os modelos padronizados devem incluir cláusulas centrais como alocação de riscos, mecanismo de reajuste de preços, resolução de disputas e rescisão antecipada, e permitir desvios em situações excepcionais após aprovação do órgão regulador.
Etapa 3: Suporte à transação com foco em “bancabilidade”
A agência de promoção de investimentos precisa formar uma equipe familiarizada com financiamento de projetos, ou contratar consultores externos de transações, para ajudar a parte governamental, durante a fase de preparação da licitação, a estruturar o projeto de forma que as instituições financeiras possam compreender e estejam dispostas a financiar. Isso inclui: alocação razoável de riscos, previsão clara de demanda, mecanismo explícito de apoio governamental e revisão independente do pipeline de projetos. A bancabilidade não é resultado do que está escrito nos documentos do projeto, mas sim da forma como o projeto é estruturado.
Ao mesmo tempo, é preciso evitar três armadilhas comuns:
- Aprovação em níveis não significa abrir espaço para o rent-seeking; é necessário estabelecer rastreamento eletrônico das aprovações e auditorias periódicas;
- Contratos padronizados não podem ser aplicados mecanicamente; é necessário reservar um canal para a solicitação de “cláusulas de exceção”;
- A regulação unificada não pode se tornar um novo gargalo; é necessário definir prazos internos de atendimento e mecanismos de recurso.
4. Novas direções dignas de atenção
A promoção de investimentos em projetos de infraestrutura está se entrelaçando com novas tecnologias e temas globais. As seguintes direções merecem atenção contínua dos profissionais do setor.
1. Abertura de dados e arquivos digitais de projetosOs investidores, ao tomarem decisões, valorizam acima de tudo a confiabilidade dos dados. Se o governo puder publicar em formato legível por máquina os principais indicadores dos projetos, resumos de contratos, informações geográficas, dados ambientais, histórico de execução, etc., isso aumentará significativamente a credibilidade do banco de projetos. Os arquivos digitais dos projetos podem até ajudar os investidores a realizar uma varredura preliminar de riscos, reduzindo a assimetria de informações.
2. Revisão assistida por IA e alerta precoce de riscos
A IA pode realizar tarefas como verificação de consistência contratual, alertas de prazos de aprovação e análise de riscos de projetos históricos. As agências reguladoras introduzem a IA não para substituir profissionais, mas para automatizar parte do conhecimento especializado, permitindo que a velocidade de análise acompanhe o ritmo do mercado.
3. Preferência por ESG e infraestrutura verde
O capital global está se inclinando cada vez mais para ESG (Ambiental, Social e Governança), e os investidores em infraestrutura estão cada vez mais atentos aos impactos dos projetos sobre o clima e as comunidades. Se os projetos de PPP puderem incorporar padrões verdes e avaliações sociais desde a fase inicial de design, terão mais chances de se conectar com capital de longo prazo, como fundos de pensão e fundos soberanos.
4. Capital multilateral e competição geopolítica
A construção de infraestrutura tornou-se um importante palco de competição internacional. Diferentes países e regiões possuem seus próprios instrumentos de financiamento e padrões de implementação de projetos. As agências de promoção de investimentos precisam compreender as preferências e exigências de conformidade do capital de diferentes origens, ajudando os projetos locais a encontrar os parceiros de capital mais adequados.
Conclusão
A reforma da ICRC na Nigéria ainda está em andamento; seu verdadeiro sucesso dependerá de quantos projetos conseguirão concluir o fechamento financeiro, serem construídos e entrarem em operação nos próximos anos. Mas a lógica do desenho institucional já está clara: na promoção de investimentos em infraestrutura, mais importante do que "oferecer vantagens" é "oferecer certeza".
Cada país, cada cidade tem seu próprio ambiente institucional e contexto cultural, mas a direção geral é a mesma: reduzir a incerteza, diminuir os custos de transação e fazer com que o capital queira permanecer.
Para os profissionais de promoção de investimentos em todo o mundo, uma questão merece reflexão constante: estamos vendendo projetos, ou estamos construindo um mercado no qual os projetos automaticamente atraem a atenção do capital? A resposta determina a competitividade de longo prazo.