Pourquoi certains pays soumettent-ils les investissements directs étrangers (IDE) provenant de pays voisins terrestres à un examen particulier ?

Réponse courte

L’examen particulier des investissements directs étrangers (IDE) provenant de pays voisins terrestres est un mécanisme d’équilibre politique établi par le pays d’accueil entre l’attraction de capitaux internationaux et la préservation de la sécurité nationale. Il exige généralement que les investissements provenant de pays voisins géographiques spécifiques obtiennent au préalable une autorisation gouvernementale, et il identifie le contrôleur ultime des fonds au moyen de critères de propriété effective. La Press Note 3 (PN3) publiée par l’Inde en 2020 en est un exemple typique ; sa révision de mars 2026, tout en maintenant l’examen de sécurité, a introduit un seuil de 10 % de propriété effective pour la voie automatique et une voie d’approbation de 60 jours pour les secteurs manufacturiers clés, ce qui montre que ce type d’examen passe d’une rigueur généralisée à une gestion ciblée.

Explication détaillée

Définition

Investissement direct étranger (IDE) désigne un investissement transfrontalier par lequel un investisseur d’un pays ou d’une région acquiert un intérêt durable dans une entreprise d’un autre pays et exerce une influence significative sur sa gestion. Le Fonds monétaire international (FMI) et l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) retiennent généralement l’intérêt durable et les droits de vote de 10 % ou plus comme référence pour les statistiques et les définitions.

Examen des investissements étrangers pour raisons de sécurité nationale (investment screening) désigne le dispositif institutionnel par lequel le gouvernement du pays d’accueil évalue au préalable, autorise sous conditions ou interdit certaines opérations d’investissement étranger pour des motifs de sécurité nationale, d’ordre public ou de protection des infrastructures critiques.

Règles relatives aux pays voisins terrestres (land-border country rules) : il s’agit d’une forme particulière d’examen de sécurité nationale : les critères d’examen dépendent non seulement du montant ou du secteur de la transaction, mais aussi du lieu d’enregistrement de l’investisseur et du pays du contrôleur effectif, ainsi que de la question de savoir si ce pays partage une frontière terrestre avec le pays d’accueil. La PN3 de l’Inde en 2020 relève de ce type.

Propriété effective (beneficial ownership) désigne la personne physique ou l’entité qui détient ou contrôle en dernier ressort un investissement. Elle constitue le cœur technique de l’efficacité des règles relatives aux pays voisins terrestres : si l’on n’examine que les actionnaires nominaux, les investisseurs peuvent contourner les restrictions par des structures offshore à plusieurs niveaux.

Voie automatique et voie d’approbation constituent une structure à deux voies dans les régimes d’investissement étranger de nombreux pays : la première ne nécessite pas d’approbation préalable, la seconde exige une autorisation gouvernementale.

Contexte

Le contrôle des investissements étrangers n’est pas nouveau. Depuis les années 1990, la plupart des économies ont connu des réformes de libéralisation des investissements étrangers, mais elles conservent un droit d’examen dans des secteurs sensibles tels que la défense, l’énergie, les télécommunications, les ports et les données. En 2019, l’Union européenne a adopté un règlement sur le filtrage des IDE ; les États-Unis appliquent de longue date le mécanisme du CFIUS ; l’Australie dispose d’un Conseil d’examen des investissements étrangers (FIRB) ; le Japon s’appuie sur la loi sur les changes et le commerce extérieur pour appliquer un régime de déclaration préalable ; tous relèvent de ce cadre.Vers 2020, les perturbations des chaînes d’approvisionnement mondiales et les tensions géopolitiques ont incité de nombreux pays à durcir leurs règles. En avril 2020, l’Inde a publié la PN3, qui exige que tous les investissements provenant de pays voisins terrestres ou de leurs bénéficiaires effectifs, quelle que soit leur taille, suivent la voie de l’approbation gouvernementale. Cette règle a été introduite au début de la pandémie de COVID-19, l’un de ses objectifs étant de prévenir les acquisitions opportunistes pendant les périodes de volatilité des prix des actifs.

Par la suite, deux types de problèmes sont apparus dans l’application de la règle : premièrement, l’absence de définition claire de la propriété effective, qui a entraîné l’accumulation d’un grand nombre de propositions d’investissement ; deuxièmement, l’incertitude liée à l’approbation a découragé l’entrée de capitaux conformes. Selon des informations publiques pertinentes, les entrées nettes d’IDE en Inde ont diminué d’environ 27 % au cours de l’exercice 2022-2023. Cela a fourni une motivation politique pour les révisions ultérieures.

Le 10 mars 2026, l’Inde a annoncé des ajustements aux règles relatives aux IDE provenant de pays voisins terrestres, applicables à compter de mars 2026, dans le but d’améliorer la prévisibilité des règles sans renoncer à l’examen de sécurité lui-même.

Mécanisme de fonctionnement

Un mécanisme d’examen des IDE visant les pays voisins terrestres suit généralement la chaîne suivante :

Premièrement, identifier l’identité de l’investisseur. L’examen ne porte pas seulement sur l’actionnaire direct, mais aussi sur sa juridiction et sur le détenteur du contrôle final.

Deuxièmement, déterminer la propriété effective. Les règles révisées de l’Inde alignent la définition de la propriété effective sur les normes de la loi de prévention du blanchiment d’argent (PMLA), offrant ainsi une base relativement claire pour la détermination de la propriété et du contrôle.

Troisièmement, distinguer les voies d’examen. Les règles révisées fixent un seuil de propriété effective de 10 % : les participations minoritaires inférieures à ce seuil peuvent emprunter la voie automatique, évitant ainsi un long examen gouvernemental ; les investissements dépassant ce seuil ou impliquant un contrôle restent soumis à approbation.

Quatrièmement, prévoir des voies accélérées sectorielles. Pour les industries manufacturières clés telles que l’électronique, les biens d’équipement et le polysilicium, le délai d’approbation est réduit à 60 jours, afin de soutenir les coentreprises et la coopération technologique.

Cinquièmement, maintenir des contraintes en matière de contrôle. Dans certains secteurs à approbation accélérée, la participation majoritaire et le contrôle opérationnel doivent encore être détenus par des résidents nationaux. Cela montre que la politique accueille les capitaux, mais reste prudente quant au contrôle des actifs stratégiques.

Sixièmement, surveillance a posteriori et ajustement des listes. La liste des secteurs applicables est maintenue de manière dynamique par un comité interministériel ; l’effet à long terme des règles dépend de la rapidité de mise à jour de la liste et de la cohérence de l’exécution.

Éléments clés

• Périmètre de l’examen : nationalité de l’investisseur, lieu d’établissement du bénéficiaire effectif, secteur cible, pourcentage de participation et obtention ou non du contrôle.
• Critères d’appréciation : définition de la propriété effective, modalités d’application du contrôle effectif final dans les structures à plusieurs niveaux.
• Délais de procédure : coexistence de la voie automatique, de l’approbation ordinaire et des voies accélérées.
• Transparence : plus la définition est claire, plus la certitude des attentes des investisseurs est élevée et plus l’accumulation de propositions est faible.
• Dispositifs connexes : examen de sécurité, exigences relatives à la nationalité des administrateurs et aux autorisations de sécurité, listes d’accès sectoriel.

CasCas 1 : le PN3 indien et la révision de 2026. Le PN3 de 2020 soumettait à autorisation tous les investissements provenant de pays voisins terrestres, l’objectif initial de cette politique étant de prévenir les acquisitions opportunistes. La révision de 2026 introduit un seuil de propriété effective de 10 % et une voie accélérée de 60 jours pour le secteur manufacturier, et aligne les critères de propriété effective sur la PMLA. Cette évolution montre que l’examen de sécurité nationale peut être maintenu, tout en réduisant, grâce à une conception plus fine, les frictions pesant sur les investissements commerciaux normaux.

Cas 2 : le secteur manufacturier et la reconfiguration des chaînes d’approvisionnement mondiales. Les secteurs des biens intermédiaires tels que l’électronique, les biens d’équipement et le polysilicium sont des maillons clés de l’ajustement des chaînes d’approvisionnement mondiales. L’Inde souhaite, par des autorisations accélérées, attirer les coentreprises et la coopération technologique, tout en augmentant la part du secteur manufacturier dans le PIB, en accompagnant des politiques industrielles telles que Make in India et les incitations liées à la production (PLI), au service de ses objectifs de croissance économique à l’horizon 2030. Ce type de combinaison de politiques s’observe dans plusieurs économies émergentes : filtrer les risques par l’examen des investissements étrangers, attirer les capitaux par les politiques industrielles.

Cas 3 : caractéristiques communes des systèmes d’examen matures. Les mécanismes d’examen des investissements étrangers d’économies telles que les États-Unis, les États membres de l’Union européenne, l’Australie et le Japon présentent généralement trois caractéristiques : l’examen cible les secteurs sensibles plutôt qu’une interdiction générale ; la plupart des transactions sont approuvées sous conditions ; la procédure d’examen elle-même peut faire l’objet d’un réexamen administratif ou judiciaire. Ces caractéristiques peuvent servir de cadre de référence pour évaluer les règles de chaque pays.

(Les cas ci-dessus servent uniquement à expliquer la logique institutionnelle et n’impliquent ni évaluation d’investissement ni conseil commercial pour quelque entreprise que ce soit.)

Concepts connexes

IDE et investissements de portefeuille étrangers (FPI) : l’IDE recherche des intérêts à long terme et une influence sur la gestion, tandis que le FPI est généralement un investissement de portefeuille financier, pouvant entrer et sortir rapidement. Les mécanismes d’examen sont généralement plus stricts à l’égard de l’IDE.

Investissements greenfield et fusions-acquisitions transfrontalières : l’investissement greenfield désigne la création de nouvelles capacités, tandis que les fusions-acquisitions (M&A) désignent la prise de contrôle d’entreprises existantes. L’examen est plus sensible aux fusions-acquisitions, car elles impliquent des actifs existants et des technologies clés.

IDE entrant et IDE sortant : l’IDE entrant (inbound) désigne l’entrée d’investisseurs étrangers dans le pays, l’IDE sortant (outbound) désigne les investissements d’investisseurs nationaux à l’étranger. L’examen de sécurité nationale vise principalement les flux entrants.

Examen des investissements étrangers et contrôle antitrust : le premier porte sur la sécurité nationale et le contrôle, le second sur la structure de la concurrence sur le marché ; les deux s’appliquent souvent en parallèle.

Voie automatique et voie d’autorisation : un même pays peut appliquer la voie automatique à la plupart des secteurs et la voie d’autorisation aux secteurs sensibles ou à certains pays d’origine.

Idées fausses courantes

Idée fausse n° 1 : l’IDE, c’est quand une entreprise étrangère vient construire une usine. En réalité, l’IDE englobe diverses formes, notamment les investissements greenfield, les fusions-acquisitions transfrontalières, les coentreprises, les augmentations de capital et les réinvestissements de bénéfices ; les mécanismes d’examen couvrent généralement plusieurs de ces formes.Idée fausse n° 2 : l’examen de sécurité nationale ne vise que certains pays. La plupart des cadres d’examen s’appliquent, dans leur libellé, à tous les investisseurs étrangers, mais peuvent prévoir des règles différenciées selon le pays source ; la règle relative aux pays voisins terrestres en fait partie.

Idée fausse n° 3 : une participation inférieure à 10 % n’est pas du tout soumise à examen. Les règles relatives à la propriété effective peuvent traverser plusieurs niveaux de structures. Même si la participation nominale est faible, si le contrôleur ultime relève du champ de l’examen, l’opération peut encore être soumise à autorisation.

Idée fausse n° 4 : l’examen équivaut à une interdiction. La plupart des transactions examinées sont autorisées sans condition ou sous conditions, et la proportion réellement interdite est relativement limitée. La fonction principale de l’examen est de filtrer et d’imposer des limites, non de bloquer systématiquement.

Idée fausse n° 5 : une fois les règles fixées, elles ne changent plus. Les régimes d’examen des investissements étrangers s’ajustent généralement en fonction de la géopolitique, des politiques industrielles et de la situation des chaînes d’approvisionnement. Les listes de secteurs applicables, les seuils et les délais peuvent tous changer ; la planification d’investissement à long terme doit tenir compte du risque d’évolution réglementaire.

Idée fausse n° 6 : il suffit que les textes soient clairs pour que l’application soit nécessairement cohérente. Des normes abstraites telles que le contrôle effectif ultime peuvent encore laisser place à interprétation lorsqu’elles s’appliquent à des structures complexes à plusieurs niveaux ; la cohérence de l’application est une variable clé de l’effet réel de la politique.

Questions fréquentes

Q : Quelle est la principale différence entre l’IDE et l’investissement étranger de portefeuille ? R : L’IDE vise l’obtention d’intérêts à long terme et d’une influence sur la gestion, et s’accompagne généralement d’une participation à la gestion ; l’investissement étranger de portefeuille vise un rendement financier, est plus liquide et implique moins de contrôle. Les statistiques internationales utilisent généralement le seuil de 10 % des droits de vote comme ligne de démarcation de référence.

Q : Qu’est-ce que la propriété effective, et pourquoi est-elle importante dans l’examen des IDE ? R : La propriété effective désigne la personne physique ou l’entité qui détient ou contrôle en dernier ressort l’investissement. Si l’on ne regarde pas au-delà des actionnaires nominaux, les investisseurs peuvent contourner les restrictions liées au pays d’origine au moyen de structures offshore à plusieurs niveaux ; la propriété effective est donc la base technique qui conditionne la mise en œuvre effective du régime d’examen.

Q : L’examen de sécurité nationale réduit-il les entrées d’IDE ? R : L’effet dépend de la clarté et de la prévisibilité des règles. Des règles strictes aux définitions floues et aux procédures d’autorisation engorgées tendent à décourager les capitaux conformes ; à l’inverse, des règles aux seuils clairs, aux délais maîtrisés et assorties de voies accélérées peuvent réduire les frictions tout en préservant les objectifs de sécurité.

Q : Quels secteurs sont les plus susceptibles d’être soumis à un examen des investissements étrangers ? R : Ils se concentrent généralement dans les domaines de la défense, des infrastructures critiques, de l’énergie, des télécommunications, des données et des informations personnelles, de la fabrication avancée et des technologies clés. Le périmètre précis est déterminé par les listes propres à chaque pays et évolue avec le temps.

Q : Quelle est la différence entre la voie automatique et la voie de l’autorisation gouvernementale ? R : Dans la voie automatique, l’investissement ne nécessite pas d’approbation préalable et n’est soumis qu’à des obligations de déclaration ou de statistiques ; dans la voie de l’autorisation, l’investissement doit obtenir l’autorisation du gouvernement et peut être approuvé sous conditions ou refusé. La plupart des pays adoptent une structure à deux voies parallèles.Q : Pourquoi certains pays établissent-ils des règles d’examen en fonction de la proximité géographique plutôt que uniquement par secteur ? R : La proximité géographique est souvent étroitement liée aux dépendances des chaînes d’approvisionnement, à l’interconnexion des infrastructures et aux relations politiques, ce qui confère aux investissements des pays voisins une dimension à la fois économique et stratégique. C’est pourquoi certains régimes ajoutent, en plus de la liste sectorielle générale, des exigences d’examen supplémentaires fondées sur l’origine de l’investisseur.