Introduction
En juillet 2025, le gouvernement de l’État d’Odisha, en Inde, a signé un accord avec la Société financière internationale (IFC), membre du Groupe de la Banque mondiale, pour développer conjointement un pipeline d’environ 20 milliards de roupies (soit environ 2,4 milliards de dollars américains) de projets d’infrastructure bancables. Selon l’accord, les deux parties sélectionneront et prépareront environ vingt projets de PPP (partenariats public-privé) attrayants pour les investisseurs dans des secteurs clés. Cette coopération n’est pas une simple assistance technique : elle reflète une transformation profonde en cours dans la promotion mondiale des projets d’infrastructure, qui passe de la diffusion de listes de projets aux investisseurs à la construction systématique de pipelines de projets finançables, négociables et livrables.
Pour les agences de promotion des investissements (IPA) et les services de développement économique, les projets d’infrastructure mobilisent des montants de capitaux, des structures de risques et des intérêts publics qui dépassent de loin ceux des projets d’investissement étranger ordinaires ; leur logique de promotion est donc radicalement différente. Le présent article tente de répondre aux questions suivantes : pourquoi les approches traditionnelles d’attraction des investissements dans les infrastructures ne fonctionnent-elles plus ? Quelles régularités communes présentent les bonnes pratiques internationales ? Quel cadre méthodologique les praticiens peuvent-ils mettre à profit ?
Première partie : Problème et contexte — pourquoi la « liste de projets » ne suffit plus
Au cours des dix à quinze dernières années, la grande majorité des administrations publiques ont utilisé, pour promouvoir leurs projets d’infrastructure, le modèle de la « liste de projets » : la Commission nationale du développement et de la réforme, le bureau des finances ou les administrations sectorielles compétentes sélectionnaient un ensemble de projets routiers, portuaires, hydrauliques ou énergétiques planifiés, y joignaient des estimations d’investissement, des rendements attendus et une structure de PPP, puis publiaient le tout à l’intention des investisseurs potentiels lors de conférences de promotion de l’investissement, de réunions bilatérales ou sur des sites web dédiés à l’attraction des investissements.
Ce modèle repose sur l’hypothèse que le gouvernement fournit les projets et que les investisseurs les évaluent et y répondent. En réalité, l’asymétrie d’information est loin d’être résolue. Les listes publiées par les pouvoirs publics ne contiennent souvent que des informations de base sur la localisation et l’échelle du projet, sans divulgation approfondie de facteurs clés tels que la demande du marché, les prévisions de revenus, la répartition des risques, l’état d’acquisition du foncier ou l’avancement des études d’impact environnemental. Une étude portant sur des projets de PPP dans le monde entier montre que dans plus de 60 % des cas d’échec ou de renégociation, la cause première n’est pas l’absence de viabilité du projet lui-même, mais une préparation en amont insuffisante et une répartition des risques peu claire.
Plus grave encore, les méthodes de promotion traditionnelles assimilent souvent « publier » à « commercialiser ». Un site web, un PDF ou une roadshow ne permettent pas aux investisseurs de mener à bien la diligence raisonnable requise pour une décision de leur comité d’investissement interne. Pour des actifs comme les infrastructures, caractérisés par des cycles longs et une forte intensité capitalistique, les investisseurs n’attendent pas vraiment une « opportunité de projet », mais une « transaction validée ».
En outre, les administrations manquent souvent de coordination. Les organismes chargés de la planification, des finances, du foncier et de l’environnement travaillent en silos, ce qui entraîne des états d’avancement incohérents dans la préparation des projets ; nombre d’entre eux présentent encore des vices juridiques ou des défauts de titre de propriété lorsqu’ils sont mis sur le marché. Tous ces problèmes ont conduit à une impasse sectorielle : un grand nombre de projets sont présentés à plusieurs reprises, mais la clôture financière ne se concrétise pas.
Deuxième partie : Pratiques internationales et tendances — du « projet unique » au « pipeline de projets »La coopération entre l'État d'Odisha et l'IFC représente une nouvelle approche pour répondre à ce dilemme. En tant qu'institution du secteur privé du Groupe de la Banque mondiale, le rôle de l'IFC n'est pas simplement de fournir des conseils, mais d'aider le gouvernement à mettre en place un système complet de préparation de projets et de gestion des transactions. Selon les informations publiques, les deux parties développeront conjointement environ 20 projets d'infrastructure couvrant des secteurs clés tels que les transports, les services urbains et les énergies renouvelables. L'accent est mis sur des critères de sélection « bancables », c'est-à-dire que les projets doivent d'abord passer par des tests de modèles financiers, une diligence raisonnable juridique et une évaluation des risques avant d'être inscrits sur la liste de promotion.
Cette pratique n'est pas isolée dans le monde. Le Fonds mondial d'infrastructure (GIF), sous l'égide de la Banque mondiale, fournit spécifiquement des financements de préparation et un soutien technique pour les projets d'infrastructure complexes dans les pays en développement, aidant les gouvernements à faire évoluer les projets vers un état « finançable ». De même, le fonds de préparation de projets PPP de la Banque asiatique de développement (BAD), le mécanisme dédié aux infrastructures de la Banque interaméricaine de développement, et la plateforme InfraCo en Afrique appliquent tous la même logique : le point de départ de la promotion d'un projet n'est pas le roadshow, mais la préparation en amont.
Une autre tendance digne d'attention est la « gestion centralisée du pipeline de projets ». Certains pays, comme l'Inde, l'Indonésie et l'Équateur, ont établi des banques de projets PPP au niveau central ou des États, et ont élaboré des normes unifiées de sélection, d'évaluation et de publication. La banque de projets PPP publiée par le ministère des Finances indien en est un exemple typique : elle exige que tous les projets passent par la validation de faisabilité du « Fonds de comblement des déficits de viabilité » et fournisse des modèles standardisés d'information sur les projets. Cette approche réduit efficacement les coûts de recherche pour les investisseurs et renforce la crédibilité du gouvernement.
Parallèlement, l'attitude des investisseurs internationaux à l'égard des actifs d'infrastructure évolue. Au cours de la dernière décennie, les fonds de pension, les fonds souverains et les fonds d'actions d'infrastructure ont nettement accru leur préférence pour des flux de trésorerie longs et stables. Mais ces investisseurs manquent généralement de la capacité de développer des projets de A à Z sur des marchés émergents complexes ; ils préfèrent intervenir lorsque les projets atteignent un état « prêt à investir ». Cela signifie que les gouvernements ne s'adressent plus uniquement aux entrepreneurs et opérateurs de construction traditionnels pour promouvoir leurs projets d'infrastructure, mais aussi aux investisseurs financiers. Or, ces derniers sont bien plus exigeants que les entrepreneurs en matière de documentation de projet et de cadre de risque.
Par conséquent, les bonnes pratiques internationales mettent de plus en plus l'accent sur la professionnalisation de la « préparation de projets ». De nombreux gouvernements commencent à confier la préparation des projets à des institutions financières internationales, des consultants spécialisés ou des sociétés de gestion de projet, plutôt que de dépendre entièrement de leurs fonctionnaires ordinaires. Cette introduction de compétences externes transforme la structure des talents et la structure des coûts de la promotion des projets d'infrastructure.
Troisième partie : Cadre méthodologique et voies de mise en œuvre — Une méthode en cinq étapes pour construire un pipeline de projets finançables
En combinant le cas de l'État d'Odisha et l'expérience des principales banques multilatérales de développement, nous avons élaboré une méthode en cinq étapes pour « construire un pipeline de projets finançables », qui peut servir de référence aux agences de promotion des investissements. Ce n'est pas une panacée, mais une approche d'ingénierie systématique.
Première étape : sélection stratégique des projetsTous les projets planifiés ne conviennent pas au PPP. Les critères de sélection devraient inclure : un mécanisme de revenus clair (comme les péages, les paiements de disponibilité, les actifs réglementés), une courbe de demande prévisible, la nécessité et la modération du soutien financier gouvernemental, ainsi que la priorité politique. L'une des actions clés de la collaboration entre l'Odisha et l'IFC a été de sélectionner environ 20 projets à valeur commerciale parmi un grand nombre de plans, ce qui constitue en soi un « arbitrage ». L'agence de promotion des investissements ne doit pas jouer le rôle de « porte-parole des projets », mais plutôt de « filtre à projets ».
Deuxième étape : pré-évaluation de la bancabilité
Avant le lancement officiel du projet, une pré-évaluation devrait être réalisée du point de vue des banques et des investisseurs. Les questions clés incluent : les flux de trésorerie attendus de la société de projet couvrent-ils les intérêts et le principal ? Comment couvrir les risques de change et d'inflation ? La garantie de revenu minimum est-elle trop lourde ? Le mécanisme de sortie est-il clair ? Cette étape nécessite généralement de recruter des conseillers financiers expérimentés en financement d'infrastructures. La pré-évaluation de la bancabilité révèle de nombreux problèmes qui ne sont pas visibles sur le papier, par exemple les hypothèses de demande optimistes courantes dans les dossiers d'appel d'offres ou la négligence de la répartition des responsabilités.
Troisième étape : conception de la structure de transaction et de la répartition des risques
L'une des principales causes d'échec des projets d'infrastructure est une répartition inappropriée des risques. Les gouvernements souhaitent généralement transférer tous les risques au secteur privé, mais le principe d'une répartition appropriée est de « faire supporter le risque par la partie la plus apte à le gérer ». Par exemple, les risques politiques et de change devraient être davantage supportés par le gouvernement, tandis que le risque de dépassement des coûts de construction devrait être confié à l'entrepreneur. Cette étape est également essentielle pour établir la confiance entre le gouvernement et les investisseurs. Dans le cas de l'Odisha, l'intervention de l'IFC a aidé à introduire un cadre de répartition des risques conforme aux normes internationales, rendant les projets plus acceptables pour les investisseurs internationaux.
Quatrième étape : tests de marché et sensibilisation des investisseurs
Avant l'appel d'offres officiel, il est très nécessaire de procéder à des tests de marché (sonder le terrain). On peut solliciter les retours des investisseurs potentiels sur la conception de la structure par le biais de dialogues de marché, de lettres d'intention non contraignantes, de tables rondes sectorielles, etc. Les banques multilatérales de développement utilisent souvent ce que l'on appelle l'approche « renforcement des capacités accompagné d'échanges avec le marché » pour aider les gouvernements à comprendre à l'avance les préférences des investisseurs pour certaines catégories d'actifs. La promotion des projets de l'Odisha devrait également suivre cette approche, en s'appuyant sur le réseau international de l'IFC pour diffuser les informations sur les projets auprès des investisseurs mondiaux en infrastructures.
Cinquième étape : gouvernance transparente et mise à jour continue
Établir une base de données publique du pipeline de projets, publier régulièrement l'avancement de la préparation, les documents clés et les justifications des décisions est le fondement du renforcement de la crédibilité des projets. Les investisseurs sont extrêmement sensibles à la crédibilité et à la symétrie de l'information. Un site web gouvernemental qui ne met jamais à jour l'avancement des projets sera rapidement étiqueté « peu fiable » par la communauté des investisseurs. Si, à l'avenir, l'Odisha parvient à mettre en place un processus standardisé de divulgation d'informations avec l'aide de l'IFC, cela réduira considérablement les coûts de financement.
Ces cinq étapes ne sont pas dans une relation linéaire, mais plutôt un cycle itératif. De nombreux projets peuvent être rejetés dès l'étape de pré-évaluation, évitant ainsi un gaspillage ultérieur. Plus important encore, le cœur de cette méthodologie n'est pas de « promouvoir davantage de projets », mais de « promouvoir moins de mauvais projets ».
Quatrième partie : les nouvelles orientations à surveillerÀ l'avenir, la promotion de projets d'infrastructure sera également profondément influencée par plusieurs nouveaux facteurs.
Premièrement, l'intervention de l'intelligence artificielle et des outils de données. L'IA peut aider les gouvernements à analyser rapidement de grandes quantités de données de projets, à identifier les risques potentiels de bancabilité ; elle peut également être utilisée pour faire correspondre intelligemment les préférences des investisseurs avec les caractéristiques des projets et diffuser avec précision les documents de projet. Certaines organisations internationales ont déjà commencé à utiliser les technologies de traitement du langage naturel pour analyser les contrats de PPP et les documents de projet, afin d'aider les investisseurs dans leur examen.
Deuxièmement, la concurrence mondiale en matière d'infrastructures déclenchée par la géopolitique. L'initiative chinoise « la Ceinture et la Route », le « Partenariat pour les infrastructures et l'investissement mondiaux » (PGII) du G7, le plan « Global Gateway » de l'Union européenne, entre autres, remodèlent les flux et les normes des investissements dans les infrastructures. Pour les pays en développement situés au croisement de ces plans, savoir tirer parti des garanties et des normes des institutions financières internationales afin que leurs projets nationaux répondent aux exigences de conformité des différents investisseurs deviendra un passage obligé du travail de promotion.
Troisièmement, les normes ESG (environnementales, sociales et de gouvernance) sont en train de redéfinir la « bancabilité ». De plus en plus d'investisseurs intègrent les risques liés au changement climatique, l'impact sur les communautés et l'égalité des genres dans l'évaluation des projets. Si les gouvernements peuvent intégrer le cadre ESG dès la phase de préparation lorsqu'ils promeuvent des projets, cela élargira sans aucun doute la base d'investisseurs. Par exemple, les projets d'infrastructures hydrauliques et résilientes deviennent extrêmement attractifs en raison des besoins d'adaptation au climat.
Enfin, la capacité organisationnelle de la promotion de projets doit également être renforcée. Tout comme l'État d'Odisha a choisi l'IFC comme conseiller technique et financier, de plus en plus de gouvernements ne chercheront plus à tout gérer en interne, mais feront appel à des banques multilatérales de développement, à des consultants spécialisés et à des organismes de gestion de projet, formant ainsi des équipes de promotion conjointes « gouvernement + institutions spécialisées ». Cette évolution de la forme organisationnelle pourrait remplacer le modèle traditionnel de « l'agence de promotion agissant en solitaire ».
Conclusion
La coopération entre l'État d'Odisha et l'IFC est un événement apparemment ordinaire mais chargé de symbolique. Elle nous rappelle que la promotion de projets d'infrastructure est, depuis longtemps, loin de l'époque rudimentaire de la « publication de listes de projets à la recherche d'investisseurs ». Un système de promotion véritablement efficace doit, à l'instar d'un gestionnaire d'actifs, assumer la responsabilité de chaque étape du projet, de l'incubation, au développement, jusqu'à la transaction.
Pour les agences de promotion des investissements, c'est à la fois un défi et une opportunité de renforcer leurs capacités. Le défi réside dans le fait que leurs équipes doivent maîtriser la modélisation financière, les cadres juridiques et la psychologie des investisseurs, et non pas seulement disposer d'informations sur le foncier et l'urbanisme. L'opportunité est que les institutions qui apprendront les premières à construire systématiquement des pipelines de projets bancables prendront l'initiative dans la compétition mondiale pour les investissements en infrastructures.
Les infrastructures sont un engagement à long terme ; la promotion de projets l'est tout autant. Celui qui saura transformer les projets de « noms sur le papier » en « actifs aux yeux des investisseurs » gagnera une place de choix dans les flux de capitaux mondiaux.