Le déficit mondial d'investissement dans les infrastructures ne cesse de se creuser, et les finances publiques ne peuvent à elles seules le combler. Le modèle de partenariat public-privé (PPP) est considéré par de nombreux gouvernements comme un outil clé, mais de nombreuses économies connaissent depuis longtemps dans leur portefeuille de projets PPP le problème de « beaucoup de projets, peu de réalisations ». Les réformes menées ces dernières années par la Commission de réglementation des concessions d'infrastructures du Nigeria (ICRC) offrent un exemple précieux pour observer « comment faire en sorte que les PPP attirent réellement les capitaux privés ». Cet article tente de décomposer la logique institutionnelle qui sous-tend ces réformes et de se demander : que peuvent en apprendre les agences de promotion des investissements ?
I. Pourquoi tant de projets PPP sont-ils « loués mais rarement menés à bien » ?
Les projets d'infrastructure exigent des investissements importants et ont des cycles de rendement longs, ce qui rend les investisseurs privés naturellement prudents. Lorsqu'ils évaluent un projet, ils ne se contentent pas d'examiner le modèle financier, ils regardent aussi, et surtout, l'environnement institutionnel. Si les procédures d'approbation sont opaques, les règles incohérentes et les normes contractuelles confuses, même un projet économiquement viable sera classé par les investisseurs dans une catégorie à plus haut risque, voire purement et simplement abandonné.
Une erreur courante consiste pour les gouvernements à considérer le PPP comme un moyen d'attirer les investissements, en espérant séduire les investisseurs par des mesures incitatives telles que des avantages fiscaux ou des terrains aménagés. Mais l'expérience montre que les incitations ne résolvent que des problèmes marginaux et ne sauraient remplacer la certitude institutionnelle. Un projet PPP, de son lancement à la clôture financière, implique souvent plusieurs administrations : le ministère de tutelle, le ministère des finances, les organismes fonciers et environnementaux, la banque centrale ou encore les autorités de change. L'imprévisibilité d'un seul maillon peut entraîner l'interruption de la transaction.
C'est exactement ce qui se passait auparavant au Nigeria : chaque ministère traitait les PPP de manière indépendante, avec des normes différentes et des délais d'approbation interminables, ce qui empêchait les investisseurs de se forger des attentes stables. C'est le contexte auquel la réforme de l'ICRC a dû faire face.
II. Trois changements clés apportés par l'ICRC au Nigeria
Sous la direction d'Ewalefoh, la réforme de l'ICRC s'articule essentiellement autour de trois axes.
Premièrement, des approbations hiérarchisées pour rendre les compétences visibles
Selon les nouvelles règles, les projets d'une valeur égale ou inférieure à 20 milliards de nairas sont approuvés directement par le ministère compétent ; ceux d'une valeur égale ou inférieure à 10 milliards de nairas le sont par les agences et directions relevant des ministères ; seuls les projets dépassant ce seuil ou impliquant plusieurs ministères sont soumis au Conseil exécutif fédéral. Ce changement, apparemment simple, est en réalité d'une importance capitale. Il transforme une « approbation floue au niveau supérieur » en une « prise de décision hiérarchisée et claire », permettant aux porteurs de projet d'anticiper le parcours d'examen dès la phase de lancement et de réduire les attentes inutiles.
Deuxièmement, des contrats standardisés pour réduire les coûts de transaction
L'ICRC a publié un modèle d'accord PPP (Model PPP Agreement) afin de fournir aux ministères et aux agences un contrat type unifié. Bien que les structures de transaction varient d'un projet à l'autre, la normalisation des clauses essentielles et des principes de répartition des risques aide les investisseurs à appréhender plus rapidement l'architecture contractuelle. Pour les conseils juridiques et financiers, cela signifie moins de négociations article par article et des coûts de diligence raisonnable plus faibles.
Troisièmement, un point d'entrée réglementaire unique pour renforcer la crédibilité institutionnelleLe décret présidentiel exige que toutes les formes de projets PPP passent par l'examen de l'ICRC, quel que soit le nom du projet : « concession », « coentreprise » ou « privatisation ». Cette mesure comble la faille du « contournement de la réglementation » et garantit que tous les projets sont évalués selon les mêmes normes. Pour les investisseurs, cela signifie qu'une institution nationale responsable contrôle la bancabilité des projets, la répartition des risques et la valeur de l'argent public, plutôt que de faire face à des règles totalement différentes selon les ministères.
Derrière ces trois réformes, on observe une évolution de la compréhension de la nature des PPP. Le PPP n'est plus considéré comme « une autre modalité d'achat public », mais comme « une forme de transaction sur les marchés de capitaux », qui doit suivre le langage et la discipline des marchés de capitaux.
III. Un cadre méthodologique réutilisable tiré de la pratique nigériane
Pour les agences de promotion des investissements (API) et les départements gouvernementaux concernés, le cas du Nigeria offre un cadre « en trois phases » pour diagnostiquer et améliorer l'environnement de promotion des projets d'infrastructure.
Phase 1 : Diagnostic institutionnel et transparence
Il ne faut pas se précipiter pour « emballer » les projets. La première étape consiste à cartographier l'ensemble du processus d'un projet, de la conception à la clôture financière, en identifiant chaque point d'approbation, le département décisionnaire et les délais maximaux. Ensuite, cette cartographie des processus est rendue publique. Les investisseurs ne craignent pas un processus long, ils craignent un processus imprévisible. Un processus transparent émet en soi le signal que « le gouvernement respecte la transaction ».
Phase 2 : Refonte des processus et normalisation
Sur la base du diagnostic, promouvoir une approbation hiérarchisée, des modèles standardisés et des mécanismes de coordination interministériels. L'approbation hiérarchisée doit tenir compte à la fois de l'efficacité administrative et de la prévention d'une perte de contrôle des risques ; elle peut s'appuyer sur une matrice de pouvoirs établie selon le montant, la nature interministérielle, le risque budgétaire, etc. Les modèles standardisés devraient inclure les clauses essentielles sur la répartition des risques, les mécanismes d'ajustement tarifaire, la résolution des litiges, la résiliation anticipée, etc., et permettre des écarts après approbation par l'autorité de régulation dans des circonstances particulières.
Phase 3 : Accompagnement des transactions axé sur la « bancabilité »
Les agences de promotion des investissements doivent constituer une équipe maîtrisant le financement de projets, ou faire appel à des conseillers externes en transaction, pour aider l'administration à concevoir, dès la phase de préparation de l'appel d'offres, une structure de projet que les institutions financières puissent comprendre et soient disposées à financer. Cela comprend : une répartition raisonnable des risques, des prévisions de demande claires, des mécanismes de soutien gouvernementaux explicites et un examen indépendant du pipeline de projets. La bancabilité ne s'écrit pas dans les documents du projet, elle se conçoit dans la structure.
En parallèle, il faut éviter trois pièges courants :
- L'approbation hiérarchisée ne signifie pas une ouverture à la recherche de rentes ; il faut mettre en place un suivi électronique des autorisations et des audits périodiques ;
- Les contrats standardisés ne doivent pas être appliqués mécaniquement ; il faut prévoir un canal de demande pour les « clauses d'exception » ;
- La régulation unifiée ne doit pas devenir un nouveau goulot d'étranglement ; il faut fixer des délais de service internes et des mécanismes de recours.
IV. Nouvelles orientations à suivre
La promotion des investissements dans les projets d'infrastructure s'entremêle désormais avec les nouvelles technologies et les enjeux mondiaux. Plusieurs orientations méritent une attention continue des praticiens.
1. Ouverture des données et archives numériques des projetsLes investisseurs accordent la plus grande importance à la fiabilité des données lorsqu'ils prennent des décisions. Si le gouvernement publie les indicateurs clés du projet, les résumés des contrats, les informations géographiques, les données environnementales, l'historique d'exécution, etc., dans un format lisible par machine, la crédibilité de la base de données de projets s'en trouvera considérablement améliorée. Des archives numériques de projets peuvent même permettre aux investisseurs d'effectuer une première analyse des risques et de réduire l'asymétrie d'information.
2. Examen assisté par l'IA et alerte précoce des risques
L'IA peut effectuer des vérifications de cohérence des contrats, des alertes sur les délais d'approbation, des analyses des risques des projets historiques, etc. Les autorités de régulation introduisent l'IA non pas pour remplacer les professionnels, mais pour automatiser une partie de l'expertise, afin que la rapidité d'examen suive le rythme du marché.
3. Préférences pour l'ESG et les infrastructures vertes
Les capitaux mondiaux s'orientent de plus en plus vers l'ESG (environnement, social et gouvernance), et les investisseurs en infrastructures sont de plus en plus attentifs à l'impact des projets sur le climat et les communautés. Si les projets de PPP intègrent des normes vertes et des évaluations sociales dès la phase de conception initiale, ils auront de meilleures chances de capter des capitaux à long terme tels que les fonds de pension et les fonds souverains.
4. Capitaux multilatéraux et concurrence géopolitique
Le développement des infrastructures est devenu un enjeu majeur de la concurrence internationale. Différents pays et régions disposent de leurs propres instruments de financement et normes de mise en œuvre. Les agences de promotion des investissements doivent comprendre les préférences et les exigences de conformité des différentes sources de capitaux, afin d'aider les projets locaux à trouver les partenaires financiers les plus adaptés.
Conclusion
La réforme de l'ICRC au Nigeria est toujours en cours, et son véritable succès dépendra du nombre de projets qui parviendront à réaliser une clôture financière complète, à être construits et mis en service dans les prochaines années. Mais la logique de la conception institutionnelle est déjà claire : dans la promotion des investissements en infrastructures, ce qui compte plus que « offrir des avantages », c'est « offrir de la certitude ».
Chaque pays, chaque ville possède son propre environnement institutionnel et son contexte culturel, mais la direction générale est la même : réduire l'incertitude, diminuer les coûts de transaction et permettre aux capitaux de rester.
Pour les praticiens de la promotion des investissements dans le monde entier, une question mérite d'être posée à plusieurs reprises : vendons-nous des projets, ou construisons-nous un marché où les projets attirent naturellement l'attention des capitaux ? La réponse détermine la compétitivité à long terme.