Introdução
Em julho de 2025, o governo do estado de Odisha, na Índia, assinou um acordo com a International Finance Corporation, do Grupo Banco Mundial, para desenvolver em conjunto um pipeline de projetos de infraestrutura bancáveis no valor de cerca de 20 bilhões de rúpias (aproximadamente US$ 2,4 bilhões). De acordo com o acordo, as duas partes selecionarão e prepararão cerca de 20 projetos de PPP (parceria público-privada) com potencial de atração de investimentos em setores-chave. Essa cooperação não é uma simples assistência técnica, mas reflete uma mudança profunda em curso na promoção global de projetos de infraestrutura: a transição de distribuir listas de projetos a investidores para a construção sistemática de pipelines de projetos financiáveis, negociáveis e entregáveis.
Para as agências de promoção de investimentos (IPA) e departamentos de desenvolvimento econômico, os projetos de infraestrutura envolvem volumes de capital, estruturas de risco e interesses públicos muito superiores aos de projetos comuns de investimento estrangeiro; portanto, sua lógica de promoção também é completamente diferente. Este artigo procura responder: por que as formas tradicionais de atração de investimentos em infraestrutura estão falhando? Quais padrões comuns existem nas boas práticas internacionais? Que estrutura metodológica os profissionais podem adotar?
Parte 1: Problema e contexto — por que a "lista de projetos" não é mais suficiente
Nas últimas décadas, a grande maioria dos órgãos governamentais, ao promover projetos de infraestrutura, adotou o modelo de "lista de projetos": a comissão de desenvolvimento e reforma, a secretaria de finanças ou o órgão regulador setorial seleciona um conjunto de projetos de rodovias, portos, saneamento ou energia em planejamento, anexa estimativas de investimento, retorno esperado e estrutura de PPP, e depois os divulga a potenciais investidores por meio de conferências de promoção de investimentos, reuniões bilaterais ou sites de atração de investimentos.
A premissa desse modelo é: o governo fornece os projetos e os investidores avaliam e fazem lances. No entanto, a assimetria de informação na realidade está longe de ser resolvida. As listas divulgadas pelos governos geralmente contêm apenas informações básicas, como localização e porte do projeto, sem aprofundamento em fatores-chave como demanda de mercado, projeções de receita, alocação de riscos, situação da obtenção de terras e andamento da licença ambiental. Um estudo sobre projetos de PPP em todo o mundo mostra que, em mais de 60% dos casos de fracasso ou renegociação, a causa raiz não é a inviabilidade do projeto em si, mas a preparação insuficiente e a alocação pouco clara de riscos.
Mais grave ainda: as formas tradicionais de promoção costumam tratar "publicar" como "fazer marketing". Um site, um PDF ou uma apresentação não ajudam os investidores a concluir a due diligence necessária para a decisão de seu comitê interno de investimentos. Para ativos como infraestrutura, de ciclo longo e alta densidade de capital, o que os investidores realmente precisam não é uma "oportunidade de projeto", mas sim uma "transação estruturada e validada".
Além disso, muitas vezes falta coordenação entre os órgãos governamentais. As instituições responsáveis por planejamento, finanças, terras e meio ambiente atuam de forma fragmentada, o que gera ritmos desiguais na preparação dos projetos — muitos chegam ao mercado ainda com pendências jurídicas ou de titularidade. Esses problemas, em conjunto, geraram um impasse setorial: um grande número de projetos é repetidamente divulgado, mas demora a alcançar o fechamento financeiro.
Parte 2: Práticas e tendências internacionais — do "projeto isolado" ao "pipeline de projetos"A cooperação entre o estado de Odisha e a IFC representa uma nova abordagem para enfrentar o impasse acima mencionado. Como instituição do setor privado do Grupo Banco Mundial, o papel da IFC não é simplesmente fornecer consultoria, mas ajudar o governo a estabelecer um sistema completo de preparação de projetos e gestão de transações. De acordo com informações públicas, as duas partes colaborarão no desenvolvimento de cerca de 20 projetos de infraestrutura, abrangendo áreas-chave como transporte, serviços urbanos e energia renovável. O ponto central está nos critérios de triagem "bancáveis" — ou seja, os projetos devem primeiro passar por testes de modelo financeiro, due diligence jurídica e avaliação de riscos antes de serem incluídos no portfólio de promoção.
Essa prática não é um caso isolado no mundo. O Fundo Global de Infraestrutura (GIF), vinculado ao Banco Mundial, fornece especificamente financiamento preparatório e suporte técnico para projetos complexos de infraestrutura em países em desenvolvimento, ajudando os governos a tornar os projetos "financiáveis". Da mesma forma, o Fundo de Preparação de Projetos de PPP do Banco Asiático de Desenvolvimento (ADB), o programa especial de infraestrutura do Banco Interamericano de Desenvolvimento e a plataforma InfraCo na África praticam a mesma lógica: o ponto de partida da promoção de projetos não é o roadshow, mas a preparação inicial.
Outra tendência digna de atenção é a "gestão centralizada do pipeline de projetos". Alguns países, como Índia, Indonésia e Equador, já estabeleceram bancos de projetos de PPP em nível central ou estadual, com normas unificadas de triagem, avaliação e divulgação. O banco de projetos de PPP publicado pelo Ministério das Finanças da Índia é um caso típico: exige que todos os projetos passem pela viabilidade do Fundo de Lacuna de Viabilidade e forneçam modelos padronizados de informações do projeto. Essa abordagem reduz efetivamente os custos de busca dos investidores e aumenta a credibilidade do governo.
Ao mesmo tempo, a atitude dos investidores internacionais em relação aos ativos de infraestrutura também está evoluindo. Na última década, a preferência de fundos de pensão, fundos soberanos e fundos de capital próprio em infraestrutura por fluxos de caixa estáveis e de longo prazo aumentou significativamente. No entanto, esses investidores geralmente não têm a capacidade de desenvolver projetos do zero em mercados emergentes complexos; eles preferem entrar quando o projeto atinge o estágio de "pronto para investir". Isso significa que o público-alvo dos governos na promoção de projetos de infraestrutura não se limita mais a empreiteiros e operadores tradicionais, mas também inclui investidores financeiros. E os investidores financeiros têm exigências muito mais rigorosas quanto à documentação do projeto e à estrutura de riscos do que os empreiteiros de engenharia.
Portanto, as boas práticas internacionais enfatizam cada vez mais a profissionalização da "preparação de projetos". Muitos governos começaram a contratar instituições financeiras internacionais, consultores especializados ou empresas de gerenciamento de projetos para realizar o trabalho de preparação, em vez de depender inteiramente do corpo de funcionários públicos comuns. Essa introdução de capacidade técnica externa está transformando a estrutura de talentos e a estrutura de custos da promoção de projetos de infraestrutura.### Primeiro passo: Triagem estratégica de projetos
Nem todos os projetos planejados são adequados para PPP. Os critérios de triagem devem incluir: mecanismos claros de receita (como tarifas, pagamentos por disponibilidade, ativos regulados), curva de demanda previsível, necessidade e moderação do apoio financeiro governamental, e prioridade política. Uma das ações-chave da parceria entre Odisha e o IFC foi selecionar cerca de 20 projetos com valor comercial a partir de um grande número de planos, o que por si só é uma "seleção". As agências de promoção de investimentos não devem atuar como "porta-vozes de projetos", mas sim como "filtros de projetos".
Segundo passo: Pré-avaliação de financiabilidade
Antes do lançamento oficial do projeto, deve-se realizar uma pré-avaliação sob a perspectiva de bancos e investidores. As questões centrais incluem: o fluxo de caixa esperado da empresa do projeto cobre juros e principal? Como fazer hedge contra riscos cambiais e de inflação? A garantia mínima de receita é excessiva? O mecanismo de saída é claro? Esta fase geralmente exige a contratação de consultores financeiros com experiência em financiamento de infraestrutura. A pré-avaliação de financiabilidade expõe muitos problemas que não são visíveis no papel, como suposições otimistas de demanda comuns em editais ou a negligência na alocação de responsabilidades.
Terceiro passo: Estrutura da transação e desenho da alocação de riscos
Uma das principais causas de fracasso de projetos de infraestrutura é a alocação inadequada de riscos. O governo geralmente deseja transferir todos os riscos ao setor privado, mas o princípio adequado é "fazer com que a parte mais capaz de gerenciar o risco o assuma". Por exemplo, riscos políticos e cambiais devem ser assumidos mais pelo governo, enquanto o risco de estouro do custo de construção deve ser atribuído ao contratante. Este passo também é crucial para criar confiança entre o governo e os investidores. No caso de Odisha, o envolvimento do IFC ajudou a introduzir um quadro internacionalmente aceito de alocação de riscos, tornando o projeto mais facilmente aceito por investidores internacionais.
Quarto passo: Teste de mercado e divulgação a investidores
Antes da licitação formal, é essencial realizar um teste de mercado (sondagem). Isso pode ser feito por meio de diálogos de mercado, cartas de intenção não vinculativas, sessões de discussão com o setor etc., para obter feedback dos potenciais investidores sobre o desenho da estrutura. Os bancos multilaterais de desenvolvimento frequentemente usam a chamada abordagem de "capacitação acompanhada de intercâmbio de mercado", para ajudar o governo a entender antecipadamente as preferências dos investidores por determinadas classes de ativos. Espera-se que a promoção do projeto de Odisha continue esse estilo, aproveitando a rede internacional do IFC para transmitir informações do projeto a investidores globais de infraestrutura.
Quinto passo: Governança transparente e atualização contínua
Estabelecer um banco de dados público do pipeline de projetos, publicando regularmente o progresso da preparação dos projetos, documentos-chave e fundamentos das decisões, é a base para aumentar a credibilidade do projeto. Os investidores são extremamente sensíveis à confiabilidade e à simetria das informações. Um site governamental que nunca atualiza o progresso dos projetos será rapidamente rotulado de "não confiável" pela comunidade de investimentos. No futuro, se Odisha conseguir desenvolver, com a ajuda do IFC, um processo padronizado de divulgação de informações, isso reduzirá significativamente o custo de financiamento.
Esses cinco passos não são uma relação linear, mas sim um ciclo iterativo. Muitos projetos podem ser rejeitados ainda na fase de pré-avaliação, evitando desperdícios posteriores. Mais importante, o núcleo dessa metodologia não é "promover mais projetos", mas "promover menos projetos errados".
Quarta parte: Novas direções que merecem atençãoOlhando para o futuro, a promoção de projetos de infraestrutura também será profundamente influenciada por vários novos fatores.
O primeiro é a intervenção da inteligência artificial e das ferramentas de dados. A IA pode ajudar os governos a examinar rapidamente grandes volumes de dados de projetos, identificando potenciais riscos de financiabilidade; também pode ser usada para combinar inteligentemente as preferências dos investidores com as características dos projetos, enviando com precisão os documentos dos projetos. Algumas organizações internacionais já começaram a tentar usar a tecnologia de processamento de linguagem natural para analisar contratos de PPP e documentos de projetos, auxiliando os investidores em suas análises.
O segundo é a competição global por infraestrutura desencadeada pela geopolítica. A iniciativa chinesa "Cinturão e Rota", a "Parceria para Infraestrutura e Investimento Globais" (PGII) do G7, o "Global Gateway" da União Europeia e outros planos estão remodelando os fluxos e os padrões do investimento em infraestrutura. Para os países em desenvolvimento que se encontram na interseção desses planos, a forma de aproveitar as garantias e os padrões das instituições financeiras internacionais para que seus projetos nacionais atendam aos requisitos de conformidade de diferentes investidores se tornará uma disciplina obrigatória no trabalho de promoção.
Em terceiro lugar, os padrões ESG (Ambiental, Social e Governança) estão redefinindo a "bancabilidade". Cada vez mais investidores estão incorporando riscos de mudanças climáticas, impactos comunitários e igualdade de gênero nas avaliações de projetos. Quando os governos promovem projetos, se puderem incorporar o quadro ESG na fase de preparação preliminar, isso sem dúvida ampliará a base de investidores. Por exemplo, projetos de infraestrutura hídrica e resiliente estão se tornando extremamente atraentes devido às necessidades de adaptação climática.
Por fim, a capacidade organizacional de promoção de projetos também precisa ser atualizada. Assim como Odisha escolheu o IFC como consultor técnico e financeiro, mais governos deixarão de tentar fazer tudo internamente e passarão a envolver bancos multilaterais de desenvolvimento, consultores especializados e instituições de gestão de projetos, formando equipes conjuntas de promoção de "governo + instituições especializadas". Essa mudança na forma organizacional poderá substituir o tradicional modelo de "agência de promoção de investimentos lutando sozinha".
Conclusão
A cooperação entre Odisha e o IFC é um evento aparentemente comum, mas com significado simbólico. Ele nos lembra que a promoção de projetos de infraestrutura já se afastou da era rudimentar de "publicar listas de projetos em busca de investimento". Um sistema de promoção verdadeiramente eficaz deve, como um gestor de ativos, ser responsável por cada etapa do projeto, desde a incubação, passando pelo desenvolvimento, até a transação.
Para as agências de promoção de investimentos, isso é ao mesmo tempo um desafio e uma oportunidade de atualização de capacidades. O desafio está em que suas equipes precisam dominar a modelagem financeira, os marcos legais e a psicologia dos investidores, e não apenas ter informações sobre terrenos e planejamento. A oportunidade está em que aquelas instituições que primeiro aprenderem a construir sistematicamente pipelines de projetos financiáveis assumirão a iniciativa na disputa pelo investimento global em infraestrutura.
Infraestrutura é um projeto de longo prazo, e a promoção de projetos também. Quem conseguir transformar um projeto de um "nome no papel" em um "ativo aos olhos dos investidores" conquistará um lugar nos fluxos globais de capital.